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Direito istrativo I Unidade VI – istração Pública Direta, Indireta e Fundacional. 1. Considerações Iniciais

O Direito istrativo tem, entre outros, por objeto a istração pública. Sendo assim, é evidente que esse subramo do Direito público não pode prescindir de algumas noções a respeito dessa expressão. Daí a importância de ser essa precisada e conceituada corretamente.

2. Conceito de istração Pública: Dada a etimologia do vocábulo “istração” (manus, mandare, cuja raiz e man) é-lhe natural à idéia de comando, orientação, direção e chefia, ao lado da noção de subordinação, obediência e servidão, se entender sua ligada a minor, minus, cuja raiz e min. De qualquer modo, a palavra encerra a idéia geral de relação hierárquica e de um comportamento eminentemente dinâmico.  Pelo critério formal, também denominado orgânico ou subjetivo, a expressão sub examine indica um complexo de órgãos responsáveis por funções istrativas.  De acordo com o critério material, também chamado de objetivo, é um complexo de atividades concretas e imediatas desempenhadas pelo Estado sob os termos e condições da lei, visando o atendimento das necessidades coletivas. Nesse complexo, estão as atividades de fomento, polícia istrativa ou poder de policia e os serviços públicos.

 De acordo com o critério formal, é sinônimo de Estado (istração Pública); pelo material, equivale a atividade istrativa

2 (istração pública). Com esses dois sentidos a Constituição Federal usa no atr. 37, a locução “istração Publica”, conforme ensina José Afonso da Silva (Curso de direito, cit., p.635), ao asseverar: “Como conjunto orgânico, ao falar em istração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Como atividade istrativa, quando determina sua submissão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência da licitação e os de organização do pessoal istrativo”.

Portanto! É a atividade desenvolvida pelo Estado ou seus delegados, sob o regime de Direito Público, destinada a atender de modo direto e imediato, necessidades concretas da coletividade. É todo o aparelhamento do Estado para a prestação dos serviços públicos, para a gestão dos bens públicos e dos interesses da comunidade. “A istração Pública direta e indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...”

3. Características •

Praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados atos istrativos; quem pratica estes atos são os órgãos e seus agentes, que são sempre públicos;

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Exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei e não à Política;

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Ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes istrativos do mais alto escalão até a mais humilde das funções;

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Praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição técnica de seus atos, que devem ser tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais;

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Caráter instrumental – a istração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A istração serve ao Estado.

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Competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área da istração Pública é delimitada pela área de atuação de cada órgão.

4. Organização da istração Pública

 Organizado o Estado no que respeita à divisão do território, à forma de governo, à investidura dos governantes, à instituição dos Poderes e às garantias individuais, estruturam-se, hierarquicamente, os órgãos encarregados do desempenho de certas atribuições que estão sob sua responsabilidade.  A organização do Estado é matéria constitucional, cabendo ao Direito Constitucional discipliná-la, enquanto a criação, estruturação, alteração e atribuição das competências dos órgãos da istração Pública são temas de natureza istrativa, cuja normatização é da alçada do Direito istrativo.  A primeira cabe à Constituição enquanto a segunda toca à lei, conforme, por exemplo, exige o art. 88 da Constituição Federal para a criação, estruturação e atribuições dos Ministérios. Não significa, nesta última hipótese, que a Constituição não possa dispor sobre essas matérias, mas tão-só uma correta utilização dos princípios de técnica legislativa. 5. Órgãos Públicos

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O Estado por ser pessoa criada pelo Direito, não tem vontade nem ação próprias. Estas são qualidades das pessoas físicas. Mesmo assim, juridicamente, são-lhe reconhecidas tais atributos, Isto é, um querer e um agir que se constituem pela vontade atuação dos agentes públicos pessoas que prestam serviços ao Estado ou executam atividades de sua alçada). Ademais, as responsabilidades que, por lei, lhe são atribuídas hão de ser, em face do principio da eficiência istrativa, repartidas e desempenhadas pelas diversas unidades que compõem a sua estrutura. 5.1 A natureza dos órgãos públicos Três são as teorias que se propõem explicar o que é órgão público: teoria subjetiva, teoria objetiva e teoria mista.

Teoria Subjetiv a

Teoria objetiva

Teoria Mista

Os órgãos são os próprios agentes públicos. São estes que, no exercício de suas competências, manifestam a vontade do Estado, exprimem suas decisões e agem em seu nome. O órgão não é agente público, mas um complexo de funções. Assim, o órgão não é o Ministro, mas o Ministério, ou no exemplo de Celso Antonio Bandeira de Mello (Apontamentos, cit., p. 64) não é o Presidente, mas a Presidência. Essa teoria, por desconhecer no autor da atividade (Estado) a sua razão de ser (pessoa criada pelo Direito para o desempenho de atividade istrativa) e por erigir à categoria de órgão o feixe de poderes ou competências que se encontram na unidade estatal. Os órgãos são a resultante da composição dos dois elementos que, separadamente, serviram de arrimo às teorias subjetiva e objetiva, ou seja, o agente público e o feixe de atribuições. Essa teoria recebeu, apesar disso, a seguinte crítica: não é melhor que as anteriores; ao contrário, é pior por trazer ambos os defeitos que aquelas teorias apresentam.

6. Governo e istração: Governo e istração são termos que andam juntos e muitas vezes confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam.

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 Governo – Em sentido formal, é o conjunto de poderes e

órgão constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originais desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. O Governo atua mediante atos de soberania ou, pelos menos, de autonomia política na condução dos negócios Públicos.  istração Pública – Em sentido formal, é o conjunto de

órgãos, instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estrado ou por ele assumidos em beneficio da coletividade. Numa visão global, a istração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 7. Entidades estatais: São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e istrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. A União é soberana; as demais entidades estatais têm apenas autonomia política, istrativa e financeira, mas não dispõem de Soberania, que é privada da Nação e própria da Federação. 8. Entidades autárquicas: São pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente istrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle finalístico de sua istração e da condução de seus dirigentes.

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9. Entidades paraestatais: São pessoas jurídicas de direito privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado. São espécies de entidades paraestatais.