Instrumentos De Gestión Ambiental 4q501a
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PRINCIPIOS, TÉCNICAS Y PROCESOS DE GESTIÓN AMBIENTAL Instrumentos de Gestión Ambiental. Ma. Ing. Marco A. Alcalde C.
Instrumentos de Gestión Ambiental – Diplomado de Derecho Ambiental y Responsabilidad Social –CEDDAL. 2010.
Instrumentos de Gestión Ambiental – Diplomado de Derecho Ambiental y Responsabilidad Social –CEDDAL. 2010.
CONTENIDO I.
Introducción ...............................................................................................3 1. Gestión Ambiental .............................................................................3 2. Las organizaciones y el medio ambiente ...........................................4 3. Los principios de la gestión ambiental...............................................4 4. Implementación del Sistema de Gestión Ambiental..........................4 5. Planificación del Sistema de Gestión ambiental ................................5 6. Programa de Gestión Ambiental .......................................................6 7. Política ambiental ..............................................................................6 8. Política ambiental de estado .............................................................7 II. Instrumentos de gestión ambiental ...........................................................10 1. Ordenamiento territorial ambiental ..................................................10 2. Zonificación ecológica económica ......................................................12 3. Acondicionamiento territorial y desarrollo urbano ...........................17 III. Bibliografía consultada ..............................................................................18
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I. INTRODUCCIÓN A partir del trabajo de evaluación ambiental y alerta temprana que ha venido realizando el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe, y la preocupación expresada en el Foro de Ministros del Medio Ambiente de América Latina y el Caribe sobre la situación del medio ambiente urbano en la región, es que se implementan nuevos instrumentos de Gestión Ambiental que buscan promover una mejor comprensión de las dinámicas de las ciudades y sus ambientes, suministrando a los gobiernos municipales, científicos, formuladores de políticas y al público en general de la región, información confiable y actualizada sobre sus ciudades para ayudar a mejorar la gestión ambiental urbana. Por medio de estos instrumentos se busca promover una intensa participación de instituciones públicas y privadas, expertos y ciudadanos, adultos y jóvenes, con la finalidad de compilar y analizar de forma exhaustiva la información y estadística sobre la situación legal y ambiental de la ciudad integrando datos dispersos, construyendo consensos sobre temas prioritarios y emergentes, formulando conclusiones y recomendaciones para mejorar la gestión ambiental de las ciudades. El objetivo del presente documento busca proveer de material base para promover un análisis y una reflexión acerca de la forma como se pueden manejar los recursos naturales de nuestras propias localidades y regiones, con una perspectiva de manejo y remediación ambiental y gestar soluciones a los problemas existentes. Asimismo, se presenta las bases sobre las cuales se debe sentar la política ambiental urbana y la dirección de las acciones que llevarán a nuestras localidades y regiones a convertirse en áreas sustentables. Es bueno declarar que existe aún un largo camino por recorrer, pero la suma de esfuerzos de las organizaciones, instituciones privadas y gubernamentales, y el empeño por desarrollar y construir una visión sistémica que permita entender las interrelaciones entre los diferentes sectores de la economía, la sociedad y el medio ambiente, con el fin de enfrentar el reto de conservar y usar sosteniblemente los recursos naturales y mejorar la calidad de vida de las poblaciones.
1. La Gestión Ambiental 1.1 Definición: La gestión ambiental es el conjunto de acciones, políticas, regulaciones, principios y la institucionalidad, diseñadas y ejecutadas por el Estado con participación de la sociedad civil, instituciones educativas y el sector privado, para lograr una ordenación sostenible del ambiente, como indicio básico para aspirar al desarrollo sostenible del país y de la población. Es el Estado el encargado de realizar las actividades de promoción e iniciativa institucional, siendo involucrada la sociedad en su conjunto, conjunto descrito y determinado por la ciudadanía y el sector empresarial, siendo estos últimos actores muy importantes en la formulación, aplicación y evaluación de la gestión ambiental. Por ello el ordenamiento ambiental debe ser entendido como el uso del espacio y de sus componentes de acuerdo a sus características ecológicas, culturales y sociales con el fin de obtener su máximo aprovechamiento, sin comprometer su calidad y sostenibilidad.
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Por ello es necesario describir el ordenamiento territorial, por medio de un instrumento multidisciplinario, intersectorial, descentralizado y participativo como es la Zonificación ecológica económica.
2. Las organizaciones y el medio ambiente Las organizaciones que desarrollan sus actividades dentro del medio ambiente e inciden sobre éste a través de sus actividades, productos y servicios, son responsables de la cantidad e intensidad de estas incidencias o impactos ambientales. Para minimizar y eliminar estos impactos deben desarrollar la función ambiental como una actividad específica integrada e interrelacionada con las demás dentro de la organización. Para facilitar la implementación de un sistema de gestión ambiental es importante comprender y desarrollar el contenido DIS-ISO-14004, denominada; “Sistemas de Gestión Ambiental- Lineamientos generales sobre principios, sistemas y técnicas de apoyo”.
3. Los Principios de la Gestión Ambiental. Todo Sistema de Gestión Ambiental (SGA), se fundamenta en cinco principios: El primer principio: Compromiso de la dirección superior y política. El segundo principio: Planificación. El tercer principio: Implementación y operación. El cuarto principio: Medición y evaluación (verificación y Acciones correctivas y preventivas). El quinto principio: Revisión y Mejoramiento constante.
4. Implementación del SGA. Se basa en el desarrollo del principio del compromiso de la dirección superior y política, siendo importante lograr el compromiso de la dirección, en relación al mejoramiento del desempeño ambiental de la organización, sin éste no se podría asegurar el éxito de la función ambiental. Para ello es necesario conocer el desempeño ambiental de la organización mediante la realización de una Revisión Ambiental inicial. Asimismo, definir el desempeño ambiental de la organización mediante la realización de una revisión ambiental inicial. La política debe definir los principios generales y la orientación de la actividad de la función ambiental de la organización. Por otra parte, requiere disponer y desarrollar mecanismos que aseguren la eficiencia y eficacia, basando dichos efectos en los niveles de capacitación, la dirección de la organización, los recursos humanos, físicos y financieros, el conocimiento del marco legal vigente, el manejo de procesos de reciclaje, manejo de residuos, ahorro de agua, combustible, energía eléctrica, etc. Ma. Ing. Marco A. Alcalde C.
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También es necesario considerar la integración y compatibilización de la función ambiental con las demás funciones gerenciales, es imprescindible que las actividades de la organización sean conocidas y tengan presentes los objetivos ambientales, armonizando y resolviendo de forma adecuada los eventuales conflictos que pueden surgir. Esta integración permite lograr beneficios como consecuencia de un mejor uso de la estructura y recursos que se emplean en funciones de apoyo al SGA, tales como el control operativo, estructura istrativa contable, mercadeo, entre otros. La implementación y desarrollo eficaz de un SGA requiere de la asignación de responsabilidades y autoridades a la función ambiental, siendo indispensable un equipo humano acorde con el tamaño de la organización, un responsable de la función ambiental, que dependa directamente de la dirección.
5. Planificación del SGA. Consiste en la formulación de un plan de acción que satisfaga la política ambiental que defina los requerimientos tales como: a) La identificación de los aspectos ambientales de la actividad y productos de la organización, así como de la ocurrencia de descargas o emisiones accidentales debidas a fallas que provocan impactos ambientales y evaluar su alcance sea global, regional o local. En el caso de emisiones accidentales debe ponderarse su severidad y frecuencia posibles. Tener presente que la ubicación geográfica juega un papel importante si la organización se encuentra en un área ambientalmente sensible, sea por escasez de recursos hídricos, atmósfera muy contaminada, vientos predominantes, etc. b) Difundir al personal los marcos legales y otros requisitos ambientales aplicables a las actividades y/o productos de la organización. c) Definir los criterios de desempeño ambiental de la organización los cuales constituyen el punto de partida para fijar los objetivos y metas ambientales de la organización, pueden aplicarse otros requisitos ambientales incluso más rigurosos. Los mismos que pueden ser generados de normas que son emitidas por las empresas, instituciones del estado y gobiernos locales. También es frecuente verlo en las empresas multinacionales, donde el requerimiento de sus aliados estratégicos, u organizaciones de consumidores son los principales interesados. d) Establecer los objetivos y metas ambientales, buscando que los compromisos sean expresiones de compromiso tales como minimizar la generación de residuos en el origen y los impactos ambientales asociados con la actividad de la organización, institución o gobierno local. Las metas, por otra parte, son logros concretos y cuantificables referidos a los indicadores de desempeño ambiental seleccionados. Para establecer los objetivos y metas es importante tener en cuenta que se debe contemplar lo expresado como intención en la política ambiental y los resultados de la evaluación de los impactos provocados por los aspectos ambientales de la organización, definiendo los objetivos y metas conjuntamente con el personal responsable en lograrlos, tomando en cuenta los puntos de vista de distintas partes interesadas, sometiendo a revisión y a adecuaciones periódicas para adecuarlos a los logros que se requiere alcanzar en el desempeño ambiental. Ma. Ing. Marco A. Alcalde C.
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6. Programa de Gestión Ambiental. El programa está definido por las acciones requeridas para alcanzar los objetivos y metas establecidos, siendo conveniente integrarlo al plan estratégico global de la organización. Para definir el programa se parte de la política ambiental establecida y se enumeran aquellas acciones para lograr los objetivos y metas establecidos conformando así un programa de acciones concretas. Por ejemplo: Política ambiental: Uso racional de los recursos naturales. Objetivo: Minimizar uso de agua, siempre que ello sea técnicamente posible. Meta: Reducir el consumo mensual en procesos unitarios específicos en un 20 %, respecto a los valores promedios registrados durante el año anterior. Programa: Economía en el uso y reutilización del agua. Acciones: Cerrar válvulas de paso o caños que no requieran emplear agua. Instalar un sistema de filtración de agua que permita un proceso de reutilización en el orden de un 75% de su volumen total en el mismo proceso.
7. Política ambiental. La política ambiental se inserta dentro de las políticas públicas, que constituyen declaraciones o interpretaciones generales que guían el pensamiento de los actores para la toma de decisiones; definen áreas dentro de las cuales se puede tomar decisiones y se logran acción congruente con un objetivo que se desea alcanzar. En tal sentido, las políticas ambientales deben establecer los cursos de acción que emprenderá el Estado para asegurar un ambiente sano y el desarrollo sostenible, siendo importante el empleo de la normativa de tal intención mediante lineamientos establecidos en su orden jurídico; también la planificación de actividades en el corto, mediano y largo plazo, la definición de estrategias y planes de acción sectoriales, los actos de gobierno y la asignación de recursos en el presupuesto General de la República. Los lineamientos generales a seguir son aportados por la política ambiental, siendo ésta el camino que la legislación, la institucionalidad y la gestión de los gobiernos locales deben seguir. La noción de desarrollo sostenible describe la importancia de todo lo relativo a los recursos y elementos naturales, tanto como las manifestaciones humanas, los aspectos sociales, económicos, ideológicos, políticos, culturales, etc. Es necesario aclarar que los modelos de desarrollo que sean asumidos por los gobiernos, empresas, instituciones privadas y estatales, dependerán de las estrategias y su forma de ser implementadas. Es importante decir, que cual fuere el modelo político, la política ambiental no puede ser entendida como un sector de la realidad que debe incluirse como un capítulo dentro de los planes estratégicos de desarrollo, debido a la naturaleza transversal del concepto de desarrollo sostenible y la red de interactores que depende entre sí. Por ello es necesario que los Planes Sectoriales (léase agrario, pesquero, minero, energético, vial, industrial y educativo, etc.), y el propio Plan Nacional de Desarrollo se encuentren transversalizados por conceptos y temas relacionados al desarrollo sostenible, siendo importante que la variable gestión ambiental responsable sea previsto en todos los campos de dichos Planes.
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Es así que la Ley General del Ambiente (LGA), dispone que la Política Nacional del Ambiente es el conjunto de lineamientos, objetivos, estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público, que tiene como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del gobierno nacional, regional y local; siendo el sector privado y la sociedad civil, medios de monitoreo y control en materia de gestión ambiental. La Política Nacional del Ambiente se aprueba de forma regular por medio de la aprobación del proceso estratégico de desarrollo del país, siendo aprobada por Decreto Supremo (DS) refrendado por el presidente del Consejo de Ministros1. Siendo su objetivo primario el mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables, y funcionales en el largo plazo; teniendo como meta el desarrollo sostenible del país, por medio de la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona2. En el caso de las Políticas de Estado integran las políticas ambientales con las demás políticas públicas, siendo los procesos de planificación, decisión y ejecución de políticas públicas en todos los niveles de gobierno, incluyendo las sectoriales, incorporando de forma obligatoria los lineamientos de la Política Nacional del Ambiente 3.
8. Política Ambiental del Estado Se entiende por política de Estado a aquella que adopta un país mediante el consenso de sus representantes políticos y de los actores sociales, representados por la sociedad civil y el sector privado, para que de forma permanente y programática sea ejecutada por quien ejerza el gobierno de turno, a efectos de garantizar en el largo plazo la realización de una visión de futuro común. En el Perú la herramienta más cercana es el Acuerdo Nacional suscrito el 22 de julio de 2002, por representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y del gobierno. La política Nacional del Ambiente fue aprobada por el Decreto Supremo 012-2009-MINAM, el 23 de mayo de 2009. No obstante, la política de Estado se encuentra en el ámbito de lo acordado y permanece en lo declarativo es decir aquellas declaraciones y mandatos de contenido ambiental consagrados con normas e instrumentos de política, tales como la Constitución, tratados, leyes, estrategias o planes de acción, y el propio Acuerdo Nacional. En resumen, se trata de la visión que en materia ambiental tiene el país, pero que no necesariamente halla correspondencia con las acciones concretas de quienes ejercen el gobierno en un momento dado. Por otra parte, es necesario aclarar que la Política ambiental, no debe confundirse con el discurso ambiental, debido al problema de no poder llevarlo a cabo o llevarlo a la aplicación real.
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Ver artículo 8 de la LGA. Ver artículo 9 de la LGA. 3 Ver artículo 10 de la LGA. 2
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El Perú presenta una legislación avanzada, a nivel de legislaciones más avanzadas en materia de protección ambiental, siendo consagrada por la constitución como derecho fundamental de todo peruano, el gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida 4; de igual forma dispone la promoción del desarrollo sostenible, haciendo mención especial al desarrollo sostenible de la Amazonía, enfatizando al conservación de la megadiversidad biológica, la preservación de las áreas naturales protegidas y del uso adecuado de los recursos naturales. La Carta Magna consagra también la obligación de que el Estado determine la política nacional del ambiente5. En la Constitución de 1993 se da a las materias ambientales un mejor contenido y una mejor atención cualitativa que en la constitución de 1979, no solo por considerar el derecho de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida humana o por la promoción del desarrollo sostenible de la Amazonía, sino también por la mejor definición del adecuado manejo de los recursos naturales, por medio del uso sostenible y el requerimiento de una ley orgánica para regular las condiciones de uso y otorgamiento a los particulares de los derechos6. Por ello, la Constitución actual (CM-19937) dispone que una ley orgánica debe ser aprobada por quórum calificado (más del 50% más 1 del número legal de del Congreso), y que nunca podrá ser delegada su aprobación ni a la Comisión Permanente del Congreso, ni al Poder Ejecutivo; la lógica de tal regulación es que la aprobación esté precedida de un debate exhaustivo, donde su texto refleje las posiciones de consenso, incluyendo la posición de la minorías parlamentarias. Estas exigencias se basan en considerar de forma muy importante la regulación de los recursos naturales, lo que es una derivación del estado del Patrimonio de la Nación que la Constitución asigna a los recursos naturales. Esto permite que a nivel constitucional la Política Ambiental de Estado, en el Perú, encarne una clara posición por la garantía del derecho ciudadano a gozar de un ambiente sano, así como de una opción por el desarrollo sostenible. Por otra parte, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN) y la Ley general del Ambiente (LGA), son los instrumentos legales emblemáticos que consagran los lineamientos de política ambiental fundamentales que deben ser considerados para orientar la actuación pública y privada en el Perú 8. Respecto de los tratados internacionales aprobados y ratificados por el Perú, estos también han recogido el concepto de desarrollo sostenible, tales como el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención Marco sobre el Cambio Climático y la Convención de Lucha contra la Desertificación; todos con fuerza obligatoria e incorporados a nuestro derecho interno. Asimismo, el Estado peruano se adhirió a los principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, a la Declaración de Principios para un Consenso Mundial respecto de la ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo tipo, así como la Agenda 21; todos ellos instrumentos de Gestión Ambiental, que si bien no tienen fuerza jurídica obligatoria, expresan la voluntad política de orientar la actuación pública de los Estados bajo los principios y estrategias que dichos instrumentos consagran, como el desarrollo sostenible.
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Ver artículo 2 numeral 22 de la Constitución Peruana (1993). Ver artículos del 67 al 69 de la Constitución Peruana (1993). Ver artículo 66 de Constitución Peruana (1993). 7 CM: Carta Magna o Constitución Peruana de 1993. 8 Ver artículo 11 de la LGA. 5 6
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De otro lado, en cuanto al factor económico, el modelo constitucional es de economía social de mercado, que consagra la libre iniciativa privada, bajo la cual el Estado peruano orienta el desarrollo del país9. Esto garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria, siempre que no sea lesivo a la salud y seguridad pública10. Por ello, si bien el modelo de economía social de mercado es la base que debe sostener el diseño de la Política Nacional de Desarrollo, no puede obviarse los aspectos ambientales y el desarrollo sostenible que son implícitos. En la Ley General del Ambiente se explicita los límites y restricciones, que son establecidos en el artículo 6, donde se expresa que el derecho de propiedad y libertad de trabajo, empresa, comercio e industria están sujetos a limitaciones que establece la ley en resguardo del ambiente. Esto se puede ver reflejado también en el decreto Legislativo 757 de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en especial dentro del artículo 9, donde se señala que toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue conveniente, pero no se exime del cumplimiento de la disposiciones legales referidas a la higiene y seguridad industriales, la conservación del ambiente y la salud. Según el Decreto Supremo 162-92-EF, que viene a ser el Reglamento de Regímenes de Garantía a la Inversión Privada, se describe que el Estado no intervendrá en la forma como las empresas desarrollen sus actividades productivas, pero se exigirá el cumplimiento de las disposiciones relativas a la higiene, salubridad, conservación del ambiente y seguridad industrial, disponiendo que la infracción puede ser castigada con la resolución de los contratos de estabilidad tributaria. Estos lineamientos de política han sido recogidos por la Décimo Novena Política de Estado del Acuerdo Nacional11sobre Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental, según la cual los representantes acreditados asumieron como política de Estado el acuerdo de comprometerse a integrar la política nacional ambiental con las políticas económicas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial, para contribuir a superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible del Perú. El compromiso va por el camino de institucionalizar la gestión ambiental, pública y privada, para proteger la diversidad biológica, facilitar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, asegurar la protección ambiental y promover centros poblados y ciudades sostenibles, con la finalidad de mejorar la calidad de vida, especialmente de la población más vulnerable del país. Por ende, la Política Ambiental de Gobierno, se dirige a exigir el análisis del actuar concreto de quienes ejercen el poder político en especial quienes componen el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. De lo que se infiere la necesidad de revisar de forma acuciosa los planes, programas y estrategias diseñadas para dar cumplimiento a los objetivos de protección ambiental y desarrollo sostenible; el presupuesto asignado para su ejecución, el peso político de la estructura istrativa ambiental diseñada y desde luego, los actos de gobierno. Debido a lo expuesto anteriormente es necesario que la Autoridad Nacional Ambiental considere de forma clara y precisa los Límites Máximos Permisibles (LMP) y los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) con la finalidad de pasar del ámbito de lo declarativo a lo concreto, a través de la asociación de agentes involucrados (sociedad civil) que puedan elaborar los programas y prioridades de los Planes Nacionales de Gestión Ambiental por medio del fortalecimiento del marco legal y istrativo para que pueda ser
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Ver artículo 58 de la Constitución peruana de 1993. Ver artículo 59 de la Constitución peruana de 1993. 11 Ver www.acuerdonacional.gob.pe 10
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implementado por medio de una legislación integral que permita descentralizar el poder político y asignar una partida presupuestal significativa para erradicar la pobreza. Para desarrollar y establecer la Política Ambiental de Gobierno, es necesario contrastar las atribuciones en materia ambiental éntrelos diferentes niveles autónomos de gobierno que llevan a ejecución la política.
II. INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL. Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la Ley General del Ambiente (LGA) y en lo señalado en sus normas complementarias y reglamentarias. Los instrumentos constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con carácter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país 12. Desde una perspectiva jurídica, puede afirmarse que las limitaciones al ejercicio de derechos apara un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el cuidado del ambiente están regulados a través de los instrumentos de gestión ambiental. Los instrumentos pueden ser de planificación, promoción, prevención, control, corrección, información, financiamiento, participación, los instrumentos de fiscalización ambiental y sanción, el ordenamiento territorial ambiental, la evaluación del impacto ambiental, los planes de cierre, los planes de contingencias, los estándares nacionales de calidad ambiental, los límites máximos permisibles, la certificación ambiental, las garantías ambientales, los sistemas de información ambiental, los instrumentos económicos, estrategias, programas y planes de prevención, adecuación, control y adecuación ambiental, los mecanismos de participación ciudadana, los planes integrales de gestión de residuos, los instrumentos orientados a conservar los recursos naturales, entre otros; rigiéndose por sus normas legales respectivas y los principios contenidos en la LGA13. 1. Ordenamiento territorial ambiental. La Ley General del Ambiente (LGA) establece que la planificación sobre el uso del territorio es un proceso de anticipación y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, el cual incluye los instrumentos, criterios y aspectos para su ordenamiento ambiental. El ordenamiento territorial es un tema que concierne directamente a muchos sectores e instituciones en el país, siendo definido o influenciado por políticas y planes de desarrollo nacionales, políticas de desarrollo regional, políticas sectoriales y políticas ambientales. Entre las principales instituciones involucradas se incluye el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo(MINCETUR), el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE), el INC a nivel central, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades Provinciales y Distritales, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Servicio Nacional de Áreas Naturales 12 13
Ver artículo 16 de la LGA. Ver artículo 17 de la LGA.
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Protegidas por el Estado (SERNANP), el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SNEFA), la Comisión Nacional de Lucha contra la desertificación, la Comisión Nacional sobre el Cambio Climático, el Ministerio del Ambiente (MINAM), el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES), el Ministerio de Salud (MINSA), el Ministerio de Energía y Minas (MEM),el Ministerio de la Producción (PRODUCE), el Ministerio de Educación (MINEDU), Defensoría del Pueblo y Congreso de la República a través de la comisión ambiental. El ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio14. La asignación de usos se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio empleando criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, por medio del proceso de Zonificación Ecológica y Económica; siendo estos mismos procesos dinámicos y flexibles que se encuentran sujetos a la Política Nacional Ambiental 15. Entre los instrumentos más importantes de ordenamiento territorial se encuentra el Reglamento de Clasificación de Tierras según capacidad de Uso Mayor, el Ordenamiento Forestal y la Zonificación Ecológica Económica, respecto del aprovechamiento, conservación y manejo de los recursos naturales y diversidad biológica. Mientras que para procesos más de diseño urbano y uso de los suelos en zonas urbanas es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (usos residenciales, comerciales, industriales, etc.), es la norma que establece cuales son los instrumentos para asegurar la ocupación sostenible del territorio, existiendo otros instrumentos como planes viales, planes de inversión, etc., que influencian marcadamente la estructuración y organización del espacio. La LGA en su artículo 20 establece que la planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. Los objetivos específicos del Ordenamiento Territorial son: a. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población. b. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción, promoviendo la participación ciudadana y el fortalecimiento a las organizaciones de la sociedad civil involucradas en dicha tarea. c. Proveer información técnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la ocupación del territorio y le aprovechamiento de los recursos naturales; así como orientar, promover y potenciar la inversión pública y privada; sobre la base del principio de sostenibilidad.
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Ver artículo 19 de la LGA. Ver artículo 21 de la LGA.
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d. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre el Estado y los diferentes actores económicos y sociales, sobre la ocupación y el uso adecuado del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales, previniendo conflictos ambientales. e. Promover la protección, recuperación y/o rehabilitación de los ecosistemas degradados y frágiles. f. Fomentar el desarrollo de tecnologías limpias y responsabilidad social. 2. Zonificación Ecológica Económica. La Zonificación Ecológica Económica (ZEE), se encuentra regulada por el Decreto Supremo 0872004-PCM del 23 de diciembre de 2004; siendo modificado por Decreto Supremo 013-2009MINAM del 12 de junio de 2009, que aprobó el Reglamento de Zonificación Ecológica Económica. Por otra parte, como metodología fue desarrollada en el marco del Tratado de Cooperación Amazónica y aprobada por Decreto Ley 22660, el 28 de agosto de 1979, cobrando importancia para todo el ámbito nacional a raíz de la promulgación de la Ley 26505, Ley de Inversión Privada en el Desarrollo de Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional, lográndose la determinación de Zonas de Protección Ecológica de la Selva, con el objeto de discriminar las áreas sobre las que el Estado otorgaría derechos patrimoniales a través de concesiones16. Posteriormente, la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, invoca expresamente su aplicación con el fin de evitar conflictos de superposición de títulos y usos inapropiados17. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre hace referencia expresa a la ZEE como instrumento para la Zonificación Forestal, en su artículo 9. Finalmente la LGA establece que la asignación de usos se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio utilizando criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, mediante el proceso de ZEE18. Los procesos de formulación de los planes de ordenamiento territorial en el país, así como los planes de uso del suelo, deben realizarse como base de la ZEE, pero existe una débil articulación entre los proyectos y los programas de desarrollo propuestos desde el Estado en un territorio determinado, porque no hay una visión de conjunto que la integre sinérgicamente. De allí la importancia que los proyectos de inversión en infraestructura se enmarquen en la planificación del desarrollo con visión territorial, experiencia que se puede enriquecer con las visiones de manejo territorial del manejo de cuencas hidrográgificas, con el objetivo básico de racionalizar la inversión de carácter público otorgándole coherencia en el espacio y lógica secuencia en el tiempo. Los objetivos de la ZEE son:
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Ver artículo 12 de la Ley 26505. Ver artículo 11 de la Ley 26811. 18 Ver artículo 21 de la LGA. 17
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a. Conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. b. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población. c. Proveer el sustento técnico para la formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el ámbito nacional, regional y local. d. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción. e. Proveer información técnica y el marco referencial para promover y orientar la inversión pública privada. f. Contribuir con los procesos de concertación entre los diferentes actores sociales sobre la ocupación y uso adecuado del territorio. Desarrollo de la ZEE: Niveles de la ZEE
Enfoques de la ZEE
Macrozonificación: Integral
Criterios de evaluación de Unidades Ecológicas Económicas de la ZEE
Categorías de la ZEE
Valor productivo
Zonas Productivas
Sistémico
Valor Bio- ecológico
Zonas de Protección y Conservación ecológica
Flexible
Valor histórico cultural
Zonas de Tratamiento Especial
Participativo
Vulnerabilidad
Zonas Recuperación
Descentralizado
Conflictos de Uso
Zonas Urbanas Industriales
Escala 1/ 250 000 Mesozonificación: Escala 1/100 000 Microzonificación: Escala 1/25 000
de o
Aptitud urbano e industrial
Macrozonificación: Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 250 000; se emplea para procesos de aprobación de políticas y planes de desarrollo nacional, macro regional y regional. Se emplea para zonificación de grandes ecosistema o unidades ambientales. Se desarrollo información con
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datos generales de los aspectos temáticos, producto de levantamientos exploratorios y de reconocimiento. Mesozonificación: Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 100 000; se emplea para procesos de elaboración y aprobación de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como la identificación y promoción de proyectos de desarrollo de nivel regional y cuencas hidrográficas. Se emplea para zonificación de los Gobiernos Regionales y Locales, con fines descriptivos de datos de recursos naturales y de las condiciones socioeconómicas a nivel de reconocimiento o semi detalle. Microzonificación: Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 25 000; se emplea para procesos de elaboración, aprobación y promoción proyectos de desarrollo, planes de manejo en áreas y temas específicos en el ámbito local. Contribuye al ordenamiento y acondicionamiento territorial, así como el desarrollo urbano. Facilita el diseño e implementación de proyectos de desarrollo en áreas específicas. Las Etapas del procedimiento de la ZEE son: Inicial, Proceso de formulación de la ZEE, aprobación y la etapa de monitoreo, evaluación y actualización.
A continuación se muestra el gráfico nº1, descriptivo de la forma como los planes de desarrollo forman sinergias y son relacionados en el territorio nacional. Por otra parte a nivel de Lima Metropolitana, se muestra el gráfico nº2, descriptivo de la forma como se aplican los Instrumentos de planificación y ordenamiento distrital y metropolitano. A nivel metropolitano, la ordenanza Nº 099 y la ordenanza nº 620, establecen los instrumentos de planificación (gráfica nº2). Esta última norma, reglamenta el Proceso de Aprobación del Plan metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima, de los Planes Urbanos Distritales y la Actualización de la Zonificación de los Usos del Suelo de Lima Metropolitana. La ordenanza 620 señala que el Plan Urbano Distrital es el instrumento técnico normativo mediante el cual se precisan las disposiciones del Plan Metropolitano de Lima (PLANMET) a nivel del ámbito de un distrito.
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Gráfico Nº 1: Planes de Desarrollo en el Territorio Nacional.
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Gráfico Nº 2: Instrumentos de planificación y ordenamiento distrital y metropolitano.
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3. Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. La ley 27972 del 27 de mayo de 2003, La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y el Decreto Supremo 027-2003-Vivienda del 06 de octubre de 2003, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (RATDU), constituyen el marco legal para el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano. Es una función específica de las municipalidades provinciales planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial en el nivel provincial; así como emitir normas técnicas generales en materia de organización del espacio físico, uso de suelo, protección y conservación del ambiente, siendo de carácter exclusivo o compartido el acondicionamiento territorial 19. El acondicionamiento territorial es el marco normativo para los procedimientos que deben seguir las municipalidades, en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, con el objetivo de garantizar: La ocupación racional y sostenible del territorio. La armonía entre el derecho a la propiedad y el interés social. La coordinación de los diferentes niveles de gobierno nacional, regional y local para facilitar la participación del sector privado. La distribución equitativa de los beneficios y cargas que se deriven de uso del suelo. La seguridad y estabilidad jurídica para la inversión inmobiliaria.
Por otra parte, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento coordinará con las municipalidades y promoverá su labor en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, brindándoles orientación técnica para la elaboración de los planes respectivos 20. En cuanto al ordenamiento urbano y rural la LGA, en su artículo 23, establece que corresponde a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y atribuciones promover , formular y ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la política Nacional Ambiental y con las normas urbanísticas nacionales, considerando el crecimiento planificado de las ciudades, así como los diversos usos del espacio de jurisdicción, de conformidad con la legislación vigente, los que son evaluados bajo criterios socioeconómicos y ambientales. Asimismo, los gobiernos locales deben evitar las actividades o usos incompatibles, que por razones ambientales, se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones. Las principales limitaciones en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo incluyen la interferencia de algunos sectores del gobierno central en las competencias municipales, lo que dificulta impulsar los procesos técnicos participativos de la ZEE en el entorno territorial.
19 20
Ver artículo 73 de la LOM. Ver artículo 46 de la RATDU.
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III. Bibliografía Consultada.
1. PNUMA, CONAM, MML, GEA (2005); “Perspectivas del Medio Ambiente Urbano: GEO LIMA y CALLAO”. 242 pp. PNUMA-México, GEA, Lima- Perú. 2. Andaluz, W.; Carlos (2009); “Manual de Derecho Ambiental”. 947 pp. Editorial IUSTITIA. Lima, Perú. 3. OEA, GTZ (2003); “I Manual Gestión de la Calidad Ambiental”. 145 pp. OEA-Washington DC, USA. 4. DESCO (2010); “Situación del Medio Ambiente en Lima Sur”. Programa Urbano-DESCO. Observatorio Urbano. 28 pp. DESCO, Lima - Perú.
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CONTENIDO I.
Introducción ...............................................................................................3 1. Gestión Ambiental .............................................................................3 2. Las organizaciones y el medio ambiente ...........................................4 3. Los principios de la gestión ambiental...............................................4 4. Implementación del Sistema de Gestión Ambiental..........................4 5. Planificación del Sistema de Gestión ambiental ................................5 6. Programa de Gestión Ambiental .......................................................6 7. Política ambiental ..............................................................................6 8. Política ambiental de estado .............................................................7 II. Instrumentos de gestión ambiental ...........................................................10 1. Ordenamiento territorial ambiental ..................................................10 2. Zonificación ecológica económica ......................................................12 3. Acondicionamiento territorial y desarrollo urbano ...........................17 III. Bibliografía consultada ..............................................................................18
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I. INTRODUCCIÓN A partir del trabajo de evaluación ambiental y alerta temprana que ha venido realizando el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente en América Latina y el Caribe, y la preocupación expresada en el Foro de Ministros del Medio Ambiente de América Latina y el Caribe sobre la situación del medio ambiente urbano en la región, es que se implementan nuevos instrumentos de Gestión Ambiental que buscan promover una mejor comprensión de las dinámicas de las ciudades y sus ambientes, suministrando a los gobiernos municipales, científicos, formuladores de políticas y al público en general de la región, información confiable y actualizada sobre sus ciudades para ayudar a mejorar la gestión ambiental urbana. Por medio de estos instrumentos se busca promover una intensa participación de instituciones públicas y privadas, expertos y ciudadanos, adultos y jóvenes, con la finalidad de compilar y analizar de forma exhaustiva la información y estadística sobre la situación legal y ambiental de la ciudad integrando datos dispersos, construyendo consensos sobre temas prioritarios y emergentes, formulando conclusiones y recomendaciones para mejorar la gestión ambiental de las ciudades. El objetivo del presente documento busca proveer de material base para promover un análisis y una reflexión acerca de la forma como se pueden manejar los recursos naturales de nuestras propias localidades y regiones, con una perspectiva de manejo y remediación ambiental y gestar soluciones a los problemas existentes. Asimismo, se presenta las bases sobre las cuales se debe sentar la política ambiental urbana y la dirección de las acciones que llevarán a nuestras localidades y regiones a convertirse en áreas sustentables. Es bueno declarar que existe aún un largo camino por recorrer, pero la suma de esfuerzos de las organizaciones, instituciones privadas y gubernamentales, y el empeño por desarrollar y construir una visión sistémica que permita entender las interrelaciones entre los diferentes sectores de la economía, la sociedad y el medio ambiente, con el fin de enfrentar el reto de conservar y usar sosteniblemente los recursos naturales y mejorar la calidad de vida de las poblaciones.
1. La Gestión Ambiental 1.1 Definición: La gestión ambiental es el conjunto de acciones, políticas, regulaciones, principios y la institucionalidad, diseñadas y ejecutadas por el Estado con participación de la sociedad civil, instituciones educativas y el sector privado, para lograr una ordenación sostenible del ambiente, como indicio básico para aspirar al desarrollo sostenible del país y de la población. Es el Estado el encargado de realizar las actividades de promoción e iniciativa institucional, siendo involucrada la sociedad en su conjunto, conjunto descrito y determinado por la ciudadanía y el sector empresarial, siendo estos últimos actores muy importantes en la formulación, aplicación y evaluación de la gestión ambiental. Por ello el ordenamiento ambiental debe ser entendido como el uso del espacio y de sus componentes de acuerdo a sus características ecológicas, culturales y sociales con el fin de obtener su máximo aprovechamiento, sin comprometer su calidad y sostenibilidad.
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Por ello es necesario describir el ordenamiento territorial, por medio de un instrumento multidisciplinario, intersectorial, descentralizado y participativo como es la Zonificación ecológica económica.
2. Las organizaciones y el medio ambiente Las organizaciones que desarrollan sus actividades dentro del medio ambiente e inciden sobre éste a través de sus actividades, productos y servicios, son responsables de la cantidad e intensidad de estas incidencias o impactos ambientales. Para minimizar y eliminar estos impactos deben desarrollar la función ambiental como una actividad específica integrada e interrelacionada con las demás dentro de la organización. Para facilitar la implementación de un sistema de gestión ambiental es importante comprender y desarrollar el contenido DIS-ISO-14004, denominada; “Sistemas de Gestión Ambiental- Lineamientos generales sobre principios, sistemas y técnicas de apoyo”.
3. Los Principios de la Gestión Ambiental. Todo Sistema de Gestión Ambiental (SGA), se fundamenta en cinco principios: El primer principio: Compromiso de la dirección superior y política. El segundo principio: Planificación. El tercer principio: Implementación y operación. El cuarto principio: Medición y evaluación (verificación y Acciones correctivas y preventivas). El quinto principio: Revisión y Mejoramiento constante.
4. Implementación del SGA. Se basa en el desarrollo del principio del compromiso de la dirección superior y política, siendo importante lograr el compromiso de la dirección, en relación al mejoramiento del desempeño ambiental de la organización, sin éste no se podría asegurar el éxito de la función ambiental. Para ello es necesario conocer el desempeño ambiental de la organización mediante la realización de una Revisión Ambiental inicial. Asimismo, definir el desempeño ambiental de la organización mediante la realización de una revisión ambiental inicial. La política debe definir los principios generales y la orientación de la actividad de la función ambiental de la organización. Por otra parte, requiere disponer y desarrollar mecanismos que aseguren la eficiencia y eficacia, basando dichos efectos en los niveles de capacitación, la dirección de la organización, los recursos humanos, físicos y financieros, el conocimiento del marco legal vigente, el manejo de procesos de reciclaje, manejo de residuos, ahorro de agua, combustible, energía eléctrica, etc. Ma. Ing. Marco A. Alcalde C.
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También es necesario considerar la integración y compatibilización de la función ambiental con las demás funciones gerenciales, es imprescindible que las actividades de la organización sean conocidas y tengan presentes los objetivos ambientales, armonizando y resolviendo de forma adecuada los eventuales conflictos que pueden surgir. Esta integración permite lograr beneficios como consecuencia de un mejor uso de la estructura y recursos que se emplean en funciones de apoyo al SGA, tales como el control operativo, estructura istrativa contable, mercadeo, entre otros. La implementación y desarrollo eficaz de un SGA requiere de la asignación de responsabilidades y autoridades a la función ambiental, siendo indispensable un equipo humano acorde con el tamaño de la organización, un responsable de la función ambiental, que dependa directamente de la dirección.
5. Planificación del SGA. Consiste en la formulación de un plan de acción que satisfaga la política ambiental que defina los requerimientos tales como: a) La identificación de los aspectos ambientales de la actividad y productos de la organización, así como de la ocurrencia de descargas o emisiones accidentales debidas a fallas que provocan impactos ambientales y evaluar su alcance sea global, regional o local. En el caso de emisiones accidentales debe ponderarse su severidad y frecuencia posibles. Tener presente que la ubicación geográfica juega un papel importante si la organización se encuentra en un área ambientalmente sensible, sea por escasez de recursos hídricos, atmósfera muy contaminada, vientos predominantes, etc. b) Difundir al personal los marcos legales y otros requisitos ambientales aplicables a las actividades y/o productos de la organización. c) Definir los criterios de desempeño ambiental de la organización los cuales constituyen el punto de partida para fijar los objetivos y metas ambientales de la organización, pueden aplicarse otros requisitos ambientales incluso más rigurosos. Los mismos que pueden ser generados de normas que son emitidas por las empresas, instituciones del estado y gobiernos locales. También es frecuente verlo en las empresas multinacionales, donde el requerimiento de sus aliados estratégicos, u organizaciones de consumidores son los principales interesados. d) Establecer los objetivos y metas ambientales, buscando que los compromisos sean expresiones de compromiso tales como minimizar la generación de residuos en el origen y los impactos ambientales asociados con la actividad de la organización, institución o gobierno local. Las metas, por otra parte, son logros concretos y cuantificables referidos a los indicadores de desempeño ambiental seleccionados. Para establecer los objetivos y metas es importante tener en cuenta que se debe contemplar lo expresado como intención en la política ambiental y los resultados de la evaluación de los impactos provocados por los aspectos ambientales de la organización, definiendo los objetivos y metas conjuntamente con el personal responsable en lograrlos, tomando en cuenta los puntos de vista de distintas partes interesadas, sometiendo a revisión y a adecuaciones periódicas para adecuarlos a los logros que se requiere alcanzar en el desempeño ambiental. Ma. Ing. Marco A. Alcalde C.
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6. Programa de Gestión Ambiental. El programa está definido por las acciones requeridas para alcanzar los objetivos y metas establecidos, siendo conveniente integrarlo al plan estratégico global de la organización. Para definir el programa se parte de la política ambiental establecida y se enumeran aquellas acciones para lograr los objetivos y metas establecidos conformando así un programa de acciones concretas. Por ejemplo: Política ambiental: Uso racional de los recursos naturales. Objetivo: Minimizar uso de agua, siempre que ello sea técnicamente posible. Meta: Reducir el consumo mensual en procesos unitarios específicos en un 20 %, respecto a los valores promedios registrados durante el año anterior. Programa: Economía en el uso y reutilización del agua. Acciones: Cerrar válvulas de paso o caños que no requieran emplear agua. Instalar un sistema de filtración de agua que permita un proceso de reutilización en el orden de un 75% de su volumen total en el mismo proceso.
7. Política ambiental. La política ambiental se inserta dentro de las políticas públicas, que constituyen declaraciones o interpretaciones generales que guían el pensamiento de los actores para la toma de decisiones; definen áreas dentro de las cuales se puede tomar decisiones y se logran acción congruente con un objetivo que se desea alcanzar. En tal sentido, las políticas ambientales deben establecer los cursos de acción que emprenderá el Estado para asegurar un ambiente sano y el desarrollo sostenible, siendo importante el empleo de la normativa de tal intención mediante lineamientos establecidos en su orden jurídico; también la planificación de actividades en el corto, mediano y largo plazo, la definición de estrategias y planes de acción sectoriales, los actos de gobierno y la asignación de recursos en el presupuesto General de la República. Los lineamientos generales a seguir son aportados por la política ambiental, siendo ésta el camino que la legislación, la institucionalidad y la gestión de los gobiernos locales deben seguir. La noción de desarrollo sostenible describe la importancia de todo lo relativo a los recursos y elementos naturales, tanto como las manifestaciones humanas, los aspectos sociales, económicos, ideológicos, políticos, culturales, etc. Es necesario aclarar que los modelos de desarrollo que sean asumidos por los gobiernos, empresas, instituciones privadas y estatales, dependerán de las estrategias y su forma de ser implementadas. Es importante decir, que cual fuere el modelo político, la política ambiental no puede ser entendida como un sector de la realidad que debe incluirse como un capítulo dentro de los planes estratégicos de desarrollo, debido a la naturaleza transversal del concepto de desarrollo sostenible y la red de interactores que depende entre sí. Por ello es necesario que los Planes Sectoriales (léase agrario, pesquero, minero, energético, vial, industrial y educativo, etc.), y el propio Plan Nacional de Desarrollo se encuentren transversalizados por conceptos y temas relacionados al desarrollo sostenible, siendo importante que la variable gestión ambiental responsable sea previsto en todos los campos de dichos Planes.
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Es así que la Ley General del Ambiente (LGA), dispone que la Política Nacional del Ambiente es el conjunto de lineamientos, objetivos, estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público, que tiene como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del gobierno nacional, regional y local; siendo el sector privado y la sociedad civil, medios de monitoreo y control en materia de gestión ambiental. La Política Nacional del Ambiente se aprueba de forma regular por medio de la aprobación del proceso estratégico de desarrollo del país, siendo aprobada por Decreto Supremo (DS) refrendado por el presidente del Consejo de Ministros1. Siendo su objetivo primario el mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables, y funcionales en el largo plazo; teniendo como meta el desarrollo sostenible del país, por medio de la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona2. En el caso de las Políticas de Estado integran las políticas ambientales con las demás políticas públicas, siendo los procesos de planificación, decisión y ejecución de políticas públicas en todos los niveles de gobierno, incluyendo las sectoriales, incorporando de forma obligatoria los lineamientos de la Política Nacional del Ambiente 3.
8. Política Ambiental del Estado Se entiende por política de Estado a aquella que adopta un país mediante el consenso de sus representantes políticos y de los actores sociales, representados por la sociedad civil y el sector privado, para que de forma permanente y programática sea ejecutada por quien ejerza el gobierno de turno, a efectos de garantizar en el largo plazo la realización de una visión de futuro común. En el Perú la herramienta más cercana es el Acuerdo Nacional suscrito el 22 de julio de 2002, por representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y del gobierno. La política Nacional del Ambiente fue aprobada por el Decreto Supremo 012-2009-MINAM, el 23 de mayo de 2009. No obstante, la política de Estado se encuentra en el ámbito de lo acordado y permanece en lo declarativo es decir aquellas declaraciones y mandatos de contenido ambiental consagrados con normas e instrumentos de política, tales como la Constitución, tratados, leyes, estrategias o planes de acción, y el propio Acuerdo Nacional. En resumen, se trata de la visión que en materia ambiental tiene el país, pero que no necesariamente halla correspondencia con las acciones concretas de quienes ejercen el gobierno en un momento dado. Por otra parte, es necesario aclarar que la Política ambiental, no debe confundirse con el discurso ambiental, debido al problema de no poder llevarlo a cabo o llevarlo a la aplicación real.
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Ver artículo 8 de la LGA. Ver artículo 9 de la LGA. 3 Ver artículo 10 de la LGA. 2
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El Perú presenta una legislación avanzada, a nivel de legislaciones más avanzadas en materia de protección ambiental, siendo consagrada por la constitución como derecho fundamental de todo peruano, el gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida 4; de igual forma dispone la promoción del desarrollo sostenible, haciendo mención especial al desarrollo sostenible de la Amazonía, enfatizando al conservación de la megadiversidad biológica, la preservación de las áreas naturales protegidas y del uso adecuado de los recursos naturales. La Carta Magna consagra también la obligación de que el Estado determine la política nacional del ambiente5. En la Constitución de 1993 se da a las materias ambientales un mejor contenido y una mejor atención cualitativa que en la constitución de 1979, no solo por considerar el derecho de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida humana o por la promoción del desarrollo sostenible de la Amazonía, sino también por la mejor definición del adecuado manejo de los recursos naturales, por medio del uso sostenible y el requerimiento de una ley orgánica para regular las condiciones de uso y otorgamiento a los particulares de los derechos6. Por ello, la Constitución actual (CM-19937) dispone que una ley orgánica debe ser aprobada por quórum calificado (más del 50% más 1 del número legal de del Congreso), y que nunca podrá ser delegada su aprobación ni a la Comisión Permanente del Congreso, ni al Poder Ejecutivo; la lógica de tal regulación es que la aprobación esté precedida de un debate exhaustivo, donde su texto refleje las posiciones de consenso, incluyendo la posición de la minorías parlamentarias. Estas exigencias se basan en considerar de forma muy importante la regulación de los recursos naturales, lo que es una derivación del estado del Patrimonio de la Nación que la Constitución asigna a los recursos naturales. Esto permite que a nivel constitucional la Política Ambiental de Estado, en el Perú, encarne una clara posición por la garantía del derecho ciudadano a gozar de un ambiente sano, así como de una opción por el desarrollo sostenible. Por otra parte, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMARN) y la Ley general del Ambiente (LGA), son los instrumentos legales emblemáticos que consagran los lineamientos de política ambiental fundamentales que deben ser considerados para orientar la actuación pública y privada en el Perú 8. Respecto de los tratados internacionales aprobados y ratificados por el Perú, estos también han recogido el concepto de desarrollo sostenible, tales como el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención Marco sobre el Cambio Climático y la Convención de Lucha contra la Desertificación; todos con fuerza obligatoria e incorporados a nuestro derecho interno. Asimismo, el Estado peruano se adhirió a los principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, a la Declaración de Principios para un Consenso Mundial respecto de la ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo tipo, así como la Agenda 21; todos ellos instrumentos de Gestión Ambiental, que si bien no tienen fuerza jurídica obligatoria, expresan la voluntad política de orientar la actuación pública de los Estados bajo los principios y estrategias que dichos instrumentos consagran, como el desarrollo sostenible.
4
Ver artículo 2 numeral 22 de la Constitución Peruana (1993). Ver artículos del 67 al 69 de la Constitución Peruana (1993). Ver artículo 66 de Constitución Peruana (1993). 7 CM: Carta Magna o Constitución Peruana de 1993. 8 Ver artículo 11 de la LGA. 5 6
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De otro lado, en cuanto al factor económico, el modelo constitucional es de economía social de mercado, que consagra la libre iniciativa privada, bajo la cual el Estado peruano orienta el desarrollo del país9. Esto garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria, siempre que no sea lesivo a la salud y seguridad pública10. Por ello, si bien el modelo de economía social de mercado es la base que debe sostener el diseño de la Política Nacional de Desarrollo, no puede obviarse los aspectos ambientales y el desarrollo sostenible que son implícitos. En la Ley General del Ambiente se explicita los límites y restricciones, que son establecidos en el artículo 6, donde se expresa que el derecho de propiedad y libertad de trabajo, empresa, comercio e industria están sujetos a limitaciones que establece la ley en resguardo del ambiente. Esto se puede ver reflejado también en el decreto Legislativo 757 de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en especial dentro del artículo 9, donde se señala que toda empresa tiene derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que juzgue conveniente, pero no se exime del cumplimiento de la disposiciones legales referidas a la higiene y seguridad industriales, la conservación del ambiente y la salud. Según el Decreto Supremo 162-92-EF, que viene a ser el Reglamento de Regímenes de Garantía a la Inversión Privada, se describe que el Estado no intervendrá en la forma como las empresas desarrollen sus actividades productivas, pero se exigirá el cumplimiento de las disposiciones relativas a la higiene, salubridad, conservación del ambiente y seguridad industrial, disponiendo que la infracción puede ser castigada con la resolución de los contratos de estabilidad tributaria. Estos lineamientos de política han sido recogidos por la Décimo Novena Política de Estado del Acuerdo Nacional11sobre Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental, según la cual los representantes acreditados asumieron como política de Estado el acuerdo de comprometerse a integrar la política nacional ambiental con las políticas económicas, sociales, culturales y de ordenamiento territorial, para contribuir a superar la pobreza y lograr el desarrollo sostenible del Perú. El compromiso va por el camino de institucionalizar la gestión ambiental, pública y privada, para proteger la diversidad biológica, facilitar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, asegurar la protección ambiental y promover centros poblados y ciudades sostenibles, con la finalidad de mejorar la calidad de vida, especialmente de la población más vulnerable del país. Por ende, la Política Ambiental de Gobierno, se dirige a exigir el análisis del actuar concreto de quienes ejercen el poder político en especial quienes componen el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. De lo que se infiere la necesidad de revisar de forma acuciosa los planes, programas y estrategias diseñadas para dar cumplimiento a los objetivos de protección ambiental y desarrollo sostenible; el presupuesto asignado para su ejecución, el peso político de la estructura istrativa ambiental diseñada y desde luego, los actos de gobierno. Debido a lo expuesto anteriormente es necesario que la Autoridad Nacional Ambiental considere de forma clara y precisa los Límites Máximos Permisibles (LMP) y los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) con la finalidad de pasar del ámbito de lo declarativo a lo concreto, a través de la asociación de agentes involucrados (sociedad civil) que puedan elaborar los programas y prioridades de los Planes Nacionales de Gestión Ambiental por medio del fortalecimiento del marco legal y istrativo para que pueda ser
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Ver artículo 58 de la Constitución peruana de 1993. Ver artículo 59 de la Constitución peruana de 1993. 11 Ver www.acuerdonacional.gob.pe 10
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implementado por medio de una legislación integral que permita descentralizar el poder político y asignar una partida presupuestal significativa para erradicar la pobreza. Para desarrollar y establecer la Política Ambiental de Gobierno, es necesario contrastar las atribuciones en materia ambiental éntrelos diferentes niveles autónomos de gobierno que llevan a ejecución la política.
II. INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL. Los instrumentos de gestión ambiental son mecanismos orientados a la ejecución de la política ambiental, sobre la base de los principios establecidos en la Ley General del Ambiente (LGA) y en lo señalado en sus normas complementarias y reglamentarias. Los instrumentos constituyen medios operativos que son diseñados, normados y aplicados con carácter funcional o complementario, para efectivizar el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental y las normas ambientales que rigen en el país 12. Desde una perspectiva jurídica, puede afirmarse que las limitaciones al ejercicio de derechos apara un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el cuidado del ambiente están regulados a través de los instrumentos de gestión ambiental. Los instrumentos pueden ser de planificación, promoción, prevención, control, corrección, información, financiamiento, participación, los instrumentos de fiscalización ambiental y sanción, el ordenamiento territorial ambiental, la evaluación del impacto ambiental, los planes de cierre, los planes de contingencias, los estándares nacionales de calidad ambiental, los límites máximos permisibles, la certificación ambiental, las garantías ambientales, los sistemas de información ambiental, los instrumentos económicos, estrategias, programas y planes de prevención, adecuación, control y adecuación ambiental, los mecanismos de participación ciudadana, los planes integrales de gestión de residuos, los instrumentos orientados a conservar los recursos naturales, entre otros; rigiéndose por sus normas legales respectivas y los principios contenidos en la LGA13. 1. Ordenamiento territorial ambiental. La Ley General del Ambiente (LGA) establece que la planificación sobre el uso del territorio es un proceso de anticipación y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, el cual incluye los instrumentos, criterios y aspectos para su ordenamiento ambiental. El ordenamiento territorial es un tema que concierne directamente a muchos sectores e instituciones en el país, siendo definido o influenciado por políticas y planes de desarrollo nacionales, políticas de desarrollo regional, políticas sectoriales y políticas ambientales. Entre las principales instituciones involucradas se incluye el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo(MINCETUR), el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE), el INC a nivel central, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades Provinciales y Distritales, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Servicio Nacional de Áreas Naturales 12 13
Ver artículo 16 de la LGA. Ver artículo 17 de la LGA.
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Protegidas por el Estado (SERNANP), el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SNEFA), la Comisión Nacional de Lucha contra la desertificación, la Comisión Nacional sobre el Cambio Climático, el Ministerio del Ambiente (MINAM), el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES), el Ministerio de Salud (MINSA), el Ministerio de Energía y Minas (MEM),el Ministerio de la Producción (PRODUCE), el Ministerio de Educación (MINEDU), Defensoría del Pueblo y Congreso de la República a través de la comisión ambiental. El ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio14. La asignación de usos se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio empleando criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, por medio del proceso de Zonificación Ecológica y Económica; siendo estos mismos procesos dinámicos y flexibles que se encuentran sujetos a la Política Nacional Ambiental 15. Entre los instrumentos más importantes de ordenamiento territorial se encuentra el Reglamento de Clasificación de Tierras según capacidad de Uso Mayor, el Ordenamiento Forestal y la Zonificación Ecológica Económica, respecto del aprovechamiento, conservación y manejo de los recursos naturales y diversidad biológica. Mientras que para procesos más de diseño urbano y uso de los suelos en zonas urbanas es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (usos residenciales, comerciales, industriales, etc.), es la norma que establece cuales son los instrumentos para asegurar la ocupación sostenible del territorio, existiendo otros instrumentos como planes viales, planes de inversión, etc., que influencian marcadamente la estructuración y organización del espacio. La LGA en su artículo 20 establece que la planificación y el ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible. Los objetivos específicos del Ordenamiento Territorial son: a. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población. b. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción, promoviendo la participación ciudadana y el fortalecimiento a las organizaciones de la sociedad civil involucradas en dicha tarea. c. Proveer información técnica y el marco referencial para la toma de decisiones sobre la ocupación del territorio y le aprovechamiento de los recursos naturales; así como orientar, promover y potenciar la inversión pública y privada; sobre la base del principio de sostenibilidad.
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Ver artículo 19 de la LGA. Ver artículo 21 de la LGA.
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d. Contribuir a consolidar e impulsar los procesos de concertación entre el Estado y los diferentes actores económicos y sociales, sobre la ocupación y el uso adecuado del territorio y el aprovechamiento de los recursos naturales, previniendo conflictos ambientales. e. Promover la protección, recuperación y/o rehabilitación de los ecosistemas degradados y frágiles. f. Fomentar el desarrollo de tecnologías limpias y responsabilidad social. 2. Zonificación Ecológica Económica. La Zonificación Ecológica Económica (ZEE), se encuentra regulada por el Decreto Supremo 0872004-PCM del 23 de diciembre de 2004; siendo modificado por Decreto Supremo 013-2009MINAM del 12 de junio de 2009, que aprobó el Reglamento de Zonificación Ecológica Económica. Por otra parte, como metodología fue desarrollada en el marco del Tratado de Cooperación Amazónica y aprobada por Decreto Ley 22660, el 28 de agosto de 1979, cobrando importancia para todo el ámbito nacional a raíz de la promulgación de la Ley 26505, Ley de Inversión Privada en el Desarrollo de Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional, lográndose la determinación de Zonas de Protección Ecológica de la Selva, con el objeto de discriminar las áreas sobre las que el Estado otorgaría derechos patrimoniales a través de concesiones16. Posteriormente, la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, invoca expresamente su aplicación con el fin de evitar conflictos de superposición de títulos y usos inapropiados17. La Ley Forestal y de Fauna Silvestre hace referencia expresa a la ZEE como instrumento para la Zonificación Forestal, en su artículo 9. Finalmente la LGA establece que la asignación de usos se basa en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio utilizando criterios físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, mediante el proceso de ZEE18. Los procesos de formulación de los planes de ordenamiento territorial en el país, así como los planes de uso del suelo, deben realizarse como base de la ZEE, pero existe una débil articulación entre los proyectos y los programas de desarrollo propuestos desde el Estado en un territorio determinado, porque no hay una visión de conjunto que la integre sinérgicamente. De allí la importancia que los proyectos de inversión en infraestructura se enmarquen en la planificación del desarrollo con visión territorial, experiencia que se puede enriquecer con las visiones de manejo territorial del manejo de cuencas hidrográgificas, con el objetivo básico de racionalizar la inversión de carácter público otorgándole coherencia en el espacio y lógica secuencia en el tiempo. Los objetivos de la ZEE son:
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Ver artículo 12 de la Ley 26505. Ver artículo 11 de la Ley 26811. 18 Ver artículo 21 de la LGA. 17
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a. Conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. b. Orientar la formulación, aprobación y aplicación de políticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia de gestión ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio, en concordancia con las características y potencialidades de los ecosistemas, la conservación del ambiente, la preservación del patrimonio cultural y el bienestar de la población. c. Proveer el sustento técnico para la formulación de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, en el ámbito nacional, regional y local. d. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestión de los espacios y los recursos naturales de su jurisdicción. e. Proveer información técnica y el marco referencial para promover y orientar la inversión pública privada. f. Contribuir con los procesos de concertación entre los diferentes actores sociales sobre la ocupación y uso adecuado del territorio. Desarrollo de la ZEE: Niveles de la ZEE
Enfoques de la ZEE
Macrozonificación: Integral
Criterios de evaluación de Unidades Ecológicas Económicas de la ZEE
Categorías de la ZEE
Valor productivo
Zonas Productivas
Sistémico
Valor Bio- ecológico
Zonas de Protección y Conservación ecológica
Flexible
Valor histórico cultural
Zonas de Tratamiento Especial
Participativo
Vulnerabilidad
Zonas Recuperación
Descentralizado
Conflictos de Uso
Zonas Urbanas Industriales
Escala 1/ 250 000 Mesozonificación: Escala 1/100 000 Microzonificación: Escala 1/25 000
de o
Aptitud urbano e industrial
Macrozonificación: Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 250 000; se emplea para procesos de aprobación de políticas y planes de desarrollo nacional, macro regional y regional. Se emplea para zonificación de grandes ecosistema o unidades ambientales. Se desarrollo información con
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datos generales de los aspectos temáticos, producto de levantamientos exploratorios y de reconocimiento. Mesozonificación: Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 100 000; se emplea para procesos de elaboración y aprobación de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como la identificación y promoción de proyectos de desarrollo de nivel regional y cuencas hidrográficas. Se emplea para zonificación de los Gobiernos Regionales y Locales, con fines descriptivos de datos de recursos naturales y de las condiciones socioeconómicas a nivel de reconocimiento o semi detalle. Microzonificación: Se desarrolla cartografía a Escala 1/ 25 000; se emplea para procesos de elaboración, aprobación y promoción proyectos de desarrollo, planes de manejo en áreas y temas específicos en el ámbito local. Contribuye al ordenamiento y acondicionamiento territorial, así como el desarrollo urbano. Facilita el diseño e implementación de proyectos de desarrollo en áreas específicas. Las Etapas del procedimiento de la ZEE son: Inicial, Proceso de formulación de la ZEE, aprobación y la etapa de monitoreo, evaluación y actualización.
A continuación se muestra el gráfico nº1, descriptivo de la forma como los planes de desarrollo forman sinergias y son relacionados en el territorio nacional. Por otra parte a nivel de Lima Metropolitana, se muestra el gráfico nº2, descriptivo de la forma como se aplican los Instrumentos de planificación y ordenamiento distrital y metropolitano. A nivel metropolitano, la ordenanza Nº 099 y la ordenanza nº 620, establecen los instrumentos de planificación (gráfica nº2). Esta última norma, reglamenta el Proceso de Aprobación del Plan metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Lima, de los Planes Urbanos Distritales y la Actualización de la Zonificación de los Usos del Suelo de Lima Metropolitana. La ordenanza 620 señala que el Plan Urbano Distrital es el instrumento técnico normativo mediante el cual se precisan las disposiciones del Plan Metropolitano de Lima (PLANMET) a nivel del ámbito de un distrito.
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Gráfico Nº 1: Planes de Desarrollo en el Territorio Nacional.
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Gráfico Nº 2: Instrumentos de planificación y ordenamiento distrital y metropolitano.
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3. Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. La ley 27972 del 27 de mayo de 2003, La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y el Decreto Supremo 027-2003-Vivienda del 06 de octubre de 2003, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (RATDU), constituyen el marco legal para el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano. Es una función específica de las municipalidades provinciales planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial en el nivel provincial; así como emitir normas técnicas generales en materia de organización del espacio físico, uso de suelo, protección y conservación del ambiente, siendo de carácter exclusivo o compartido el acondicionamiento territorial 19. El acondicionamiento territorial es el marco normativo para los procedimientos que deben seguir las municipalidades, en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, con el objetivo de garantizar: La ocupación racional y sostenible del territorio. La armonía entre el derecho a la propiedad y el interés social. La coordinación de los diferentes niveles de gobierno nacional, regional y local para facilitar la participación del sector privado. La distribución equitativa de los beneficios y cargas que se deriven de uso del suelo. La seguridad y estabilidad jurídica para la inversión inmobiliaria.
Por otra parte, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento coordinará con las municipalidades y promoverá su labor en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, brindándoles orientación técnica para la elaboración de los planes respectivos 20. En cuanto al ordenamiento urbano y rural la LGA, en su artículo 23, establece que corresponde a los gobiernos locales, en el marco de sus funciones y atribuciones promover , formular y ejecutar planes de ordenamiento urbano y rural, en concordancia con la política Nacional Ambiental y con las normas urbanísticas nacionales, considerando el crecimiento planificado de las ciudades, así como los diversos usos del espacio de jurisdicción, de conformidad con la legislación vigente, los que son evaluados bajo criterios socioeconómicos y ambientales. Asimismo, los gobiernos locales deben evitar las actividades o usos incompatibles, que por razones ambientales, se desarrollen dentro de una misma zona o en zonas colindantes dentro de sus jurisdicciones. Las principales limitaciones en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo incluyen la interferencia de algunos sectores del gobierno central en las competencias municipales, lo que dificulta impulsar los procesos técnicos participativos de la ZEE en el entorno territorial.
19 20
Ver artículo 73 de la LOM. Ver artículo 46 de la RATDU.
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III. Bibliografía Consultada.
1. PNUMA, CONAM, MML, GEA (2005); “Perspectivas del Medio Ambiente Urbano: GEO LIMA y CALLAO”. 242 pp. PNUMA-México, GEA, Lima- Perú. 2. Andaluz, W.; Carlos (2009); “Manual de Derecho Ambiental”. 947 pp. Editorial IUSTITIA. Lima, Perú. 3. OEA, GTZ (2003); “I Manual Gestión de la Calidad Ambiental”. 145 pp. OEA-Washington DC, USA. 4. DESCO (2010); “Situación del Medio Ambiente en Lima Sur”. Programa Urbano-DESCO. Observatorio Urbano. 28 pp. DESCO, Lima - Perú.
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